29 Marzo 2022

Pace vera? Cambiamo l’Onu

Come risolvere, dal punto di vista giuridico, la crisi tra Russia e Ucraina? Servirebbe una riforma. Per una volta senza una guerra mondiale


Il 24 febbraio 2022 la Russia ha dato il via all’invasione dell’Ucraina. Durante i primi giorni del conflitto, le truppe russe hanno colpito principalmente obiettivi militari. La situazione è però cambiata drasticamente nelle settimane successive, quando hanno cominciato a colpire sempre più civili. Episodi come il bombardamento del teatro di Mariupol e l’uso di bombe al fosforo a Hostomel e Irpin sono tristemente noti a tutti. Da allora, 10 milioni di ucraini hanno dovuto abbandonare le loro case a causa della guerra: circa 3,6 milioni sono riusciti a scappare all’estero, mentre i rimanenti 6,4 milioni sono sfollati in zone dell’Ucraina che attualmente non sono colpite dalle ostilità.

Leggendo i giornali, si potrebbe avere l’impressione che la guerra tra Russia e Ucraina sia cominciata a febbraio. La realtà è invece ben diversa: si tratta di una nuova, più drammatica fase di un conflitto cominciato nel 2014. Nel novembre 2013, in effetti, l’allora Presidente ucraino Viktor Yanukovich aveva interrotto i negoziati volti alla conclusione di un accordo commerciale con l’Unione Europea. Questa circostanza, e il conseguente avvicinamento dell’Ucraina a Mosca, avevano dato il via a numerose manifestazioni in tutto il paese: tra le principali richieste avanzate dal movimento di protesta EuroMaidan, vi erano una riforma costituzionale volta a ridurre i poteri del Presidente e un riavvicinamento all’Unione Europea.

Si potrebbe avere l’impressione che la guerra
sia iniziata a febbraio. La realtà è diversa: è una nuova,
drammatica fase di un conflitto cominciato nel 2014

La polizia ucraina reagì con violenza, causando morti e civili tra i manifestanti. La brutale repressione delle proteste condotta dalle forze dell’ordine portò a un inasprimento degli scontri, finché il 22 febbraio 2014 il parlamento ucraino votò in favore della destituzione di Yanukovich dalla carica di Presidente. Tecnicamente il voto non era valido: la Costituzione ucraina richiede che sia presente una maggioranza di almeno tre quarti dei parlamentari per votare un impeachment, mentre i membri del parlamento presenti al voto erano solo 328; ne consegue che il quorum era inferiore a quello richiesto dalla costuituzione ucraina. Ciononostante, Yanukovich lasciò il paese per trovare rifugio a Mosca, dove chiese l’intervento armato della Russia per riottenere il potere. Pochi giorni dopo, il 27 febbraio, uomini armati non identificati cominciarono ad occupare diversi edifici a Simferopol, la capitale della Crimea. Il 14 marzo il Presidente russo, Vladimir Putin, chiese formalmente al Consiglio della Federazione Russa di autorizzare un intervento armato in Crimea, che venne immediatamente approvato.

Nuova fase di una guerra in atto dal 2014
Da allora, l’Ucraina è teatro di due conflitti armati e una occupazione militare. In seguito all’intervento russo in Crimea, l’11 marzo 2014 il governo di Simferopol dichiarò l’indipendenza della regione dall’Ucraina. Il 16 marzo si tenne un referendum: il 97% dei votanti risultò essere in favore dell’annessione della Crimea alla Federazione Russa. Nonostante i risultati del voto fossero stati messi in discussione da Osce, Unione Europea e Stati Uniti, in quanto il referendum era avvenuto in assenza di osservatori elettorali esterni, il 21 marzo la Russia promulgò una legge con cui dichiarò l’annessione della Crimea.

È importante sottolineare che l’annessione non cambia lo status della regione, che rimane territorio ucraino occupato dalla Russia. Nel diritto internazionale vige infatti il principio ex injuria jus non oritur (da un’ingiustizia non può nascere una situazione di diritto), da cui discende il divieto di riconoscere situazioni di occupazione e conseguente annessione del territorio occupato allo Stato occupante.

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La crisi militare nel Donbass già prima della guerra, dal 2014, aveva causato migliaia di vittime


Ma la crisi non si limitò alla Crimea. Il 6 aprile 2014, individui filo-russi cominciarono a occupare edifici governativi nelle provincie di Lugansk e Donetsk, nell’Ucraina orientale. Oleksandr Turchynov, il presidente ucraino allora in carica, emise un ultimatum per liberare gli edifici. Poiché le sue richieste rimasero inascoltate, inviò truppe ucraine per riconquistare il controllo sulla regione. In seguito a intensi scontri armati, il 30 aprile il governo ucraino annunciò di non avere più il controllo sulle provincie di Lugansk e Donetsk. A maggio, in seguito a un referendum, le repubbliche di Lugansk e Donetsk dichiararono la propria indipendenza dall’Ucraina. Da allora è in corso una guerra civile tra le forze armate ucraine e le truppe dei separatisti filo-russi.

Sin dall’inizio del conflitto nell’Ucraina orientale, Turchynov aveva denunciato in più occasioni il coinvolgimento delle truppe russe nel conflitto nel Donbass. Benché la Russia negasse con decisione la sua partecipazione al conflitto, truppe ucraine catturavano con una certa frequenza soldati russi nelle provincie di Lugansk e Donetsk. Fu solo a dicembre 2015 che Putin ammise apertamente che militari russi stavano combattendo a fianco dei ribelli separatisti nel Donbass, circostanza che da sé sola bastava a determinare l’esistenza di un conflitto internazionale tra Russia e Ucraina. Ne è conseguito che l’invasione russa cominciata a febbraio 2022 non ha dato il via ad un nuovo conflitto tra Russia ed Ucraina, che era già una realtà dal 2014, ma ha determinato una nuova, più drammatica fase della guerra.

Cosa dice il diritto internazionale
Lo Statuto dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (Onu) sancisce la proibizione dell’uso della forza tra Stati (articolo 2 comma 4) e prevede due eccezioni: l’uso della forza in presenza di un’autorizzazione da parte del Consiglio di Sicurezza dell’Onu (articolo 42) e il diritto all’autotutela qualora uno Stato sia vittima di un attacco armato (articolo 51). Inoltre, la Risoluzione 3314 dell’Assemblea Generale dell’Onu chiarisce che, se lo Stato A permette allo Stato B di usare il proprio territorio per commettere un aggressione contro lo Stato C, sia lo Stato A che lo Stato B commettono un’aggressione contro lo Stato C (articolo 3). Vi è un’altra eccezione al divieto dell’uso della forza tra stati, vale a dire l’intervento su invito dello Stato. Al contrario, gli interventi umanitari – ossia interventi armati volti a porre fine a crimini contro l’umanità, genocidio o crimini di guerra, ma condotti in assenza di un autorizzazione del Consiglio di Sicurezza – sono illegali.

Da quanto sopra esposto si evince che la Russia ha violato il divieto dell’uso della forza tra Stati commettendo un atto di aggressione contro l’Ucraina. Inoltre, la Bielorussia sta ugualmente commettendo un’aggressione, in quanto permette alla Russia di usare il suo territorio per attaccare l’Ucraina.

La Russia ha violato il divieto dell’uso della forza
tra Stati. Anche la Bielorussia, che permette di usare
il suo territorio, sta commettendo un’aggressione

Ma quali sono le motivazioni addotte da Putin per giustificare, sin dal 2014, l’intervento in Ucraina? Qualche giorno prima di lanciare l’attuale invasione contro l’Ucraina, il Presidente russo ha riconosciuto le provincie di Lugansk e Donetsk come repubbliche indipendenti, per poi giustificare l’intervento sulla base della richiesta avanzata dalle repubbliche stesse, invocando un presunto genocidio che il governo ucraino starebbe commettendo nel Donbass. Al di là del fatto che il diritto internazionale non prevede il diritto di secessione, la commissione di un genocidio non fornisce giusta causa di intervento militare, a meno che non vi sia un’autorizzazione da parte del Consiglio di Sicurezza dell’Onu. In ogni caso, anche qualora un il diritto internazionale riconoscesse la possibilità di condurre un intervento umanitario in caso di genocidio, pur in assenza di un’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, e anche ammettendo che ci fosse un genocidio in corso nel Donbass, un intervento umanitario dovrebbe essere limitato a porre fine al genocidio stesso, e non potrebbe consentire l’invasione di un intero Stato.

Autotutela collettiva non praticata
Cosa può fare la comunità internazionale quando uno Stato usa la forza contro un altro? E cosa è consentito all’Ucraina? Innanzitutto, come menzionato sopra, l’Ucraina è legittimata a esercitare il diritto all’autotutela in quanto vittima di un attacco armato da parte della Russia. In altre parole, l’Ucraina ha diritto di usare la forza armata contro l’aggressore. Lo Statuto delle Nazione Unite riconosce anche il diritto dell’Ucraina di chiedere l’intervento di Stati terzi al fine di combattere contro l’invasore. Questo diritto, chiamato “autotutela collettiva”, può essere esercitato da qualsiasi Stato su invito del paese vittima di un attacco armato. Ciononostante, gli Stati Nato per il momento si sono limitati a fornire armi all’Ucraina, rimanendo fermi nel chiarire che un intervento armato potrebbe avvenire solo qualora uno Stato membro della Nato fosse vittima di un attacco armato.

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L’Ucraina è legittimata a esercitare il diritto all’autotutela in quanto vittima di un’aggressione


Per capire la posizione Nato è necessario ricordare che il Patto Atlantico – ossia il trattato internazionale con cui è stata fondata l’organizzazione – prevede un sistema di difesa collettiva, in virtù del quale un attacco a uno stato membro equivale a un attacco contro tutti gli stati Nato; ne consegue che tutti essi si impegnano a intervenire per aiutare lo stato membro vittima dell’attacco. Risulta quindi evidente come un intervento in favore dell’Ucraina rischierebbe di estendere il conflitto in altri stati europei, con il rischio di far scoppiare la terza guerra mondiale.

Il compromesso delle sanzioni
È alla luce della peculiarità del Patto atlantico che gli stati Nato hanno deciso, da un lato, di fornire all’Ucraina assistanza sotto forma di armi e fondi, dall’altro hanno adottato numerose sanzioni contro la Russia e la Bielorussia.

L’adozione di sanzioni unilaterali, per la verità, solleva diversi problemi dal punto di vista del diritto internazionale, ma anche da un punto di vista etico e morale. Queste vengono infatti adotatte unilateralmente da uno stato o da un’organizzazione regionale (come l’Unione Europea) contro un altro stato o alcuni suoi cittadini.

L’adozione di sanzioni unilaterali solleva problemi.
Costituiscono infatti una forma di punizione collettiva.
D’altro canto, quale potrebbe essere l’alternativa?

Da un punto di vista legale, il problema è che non sono appellabili e costituiscono una forma di punizione collettiva: ogni individuo presente in Russia e Bielorussia, anche coloro che non sostengono l’invasione dell’Ucraina e anche coloro che sono stati arrestati per essersi opposti all’invasione, sono colpiti dalle sanzioni indistintamente.

D’altro canto, quale potrebbe essere l’alternativa? Le sanzioni al momento sembrano fornire un compromesso, laddove gli stati Nato stanno cercando di logorare e isolare la Russia, senza però intervenire direttamente nel conflitto.

L’assenza di una polizia internazionale legittimata
Nel 1945, in seguito alla fine della Seconda guerra mondiale, diversi stati si trovarono a San Francisco per negoziare la creazione delle Nazioni Unite. Provata, devastata e choccata dalle due guerre del secolo breve, la comunità internazionale decise di creare un sistema di sicurezza collettivo tramite la costituzione dell’Onu: le Nazioni Unite da allora si pongono come obiettivo primario il mantenimento della sicurezza e della pace internazionali e il Consiglio di Sicurezza Onu è stato investito di un ruolo centrale a tale scopo.

Poiché la comunità internazionale è un sistema orizzontale, al quale mancano gli organi legislativo, esecutivo e giudiziario in senso stretto, il problema principale del diritto internazionale consiste nella sua applicazione. In mancanza di una “polizia internazionale”, cosa fare quando uno stato invade un altro, come la Russia sta facendo in Ucraina?

Per la precisione, lo Statuto Onu prevede la costituzione di una sorta di “esercito delle Nazioni Unite,” in virtù del quale gli stati membri si impegnano a tenere a disposizione dell’Onu contingenti militari pronti a essere inviati dal Consiglio di Sicurezza qualora ne sorga la necessità. In realtà, tale provisione non è mai stata attuata, con la conseguenza che gli interventi militari autorizzati dal Consiglio di Sicurezza non avvengono sotto il diretto controllo di quest’ultimo, come previsto nello Statuto delle Nazioni Unite, ma vengono invece condotti direttamente dagli stati che vogliano farlo.

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Il Consiglio di Sicurezza Onu riunito al Palazzo di Vetro di New York


In ogni caso, nella fattispecie attuale un intervento autorizzato dal Consiglio di Sicurezza non sarebbe possibile. Quest’ultimo è formato da 15 Stati, 10 a rotazione e 5 permanenti. I memberi permanenti – Stati Uniti, Francia, Inghilterra, Russia e Cina – hanno diritto di veto contro le risoluzioni del Consiglio (articolo 27 dello Statuto delle Nazioni Unite), il che significa che ogni risoluzione adottata dal Consiglio di Sicurezza contro la Russia verrebbe bloccata dalla Russia stessa.

Alla luce di quanto illustrato finora, risulta difficile immaginare quali altre possibilità abbia la comunità internazionale per contrastare e porre fine all’intervento russo in Ucraina. In mancanza di una “polizia internazionale,” con il Consiglio di Sicurezza ostaggio del veto russo e gli stati Nato restii ad andare oltre il rifornimento di armi e finanziamenti, come raggiungere la pace? Guardando alla realtà dei fatti, non resta che chiedersi se la strategia delle sanzioni contro Russia e Bielorussia funzionerà, se effettivamente le sanzioni non solo causeranno pressioni interne contro Putin, ma metteranno anche la Federazione Russa in ginocchio, trascinandola in una guerra lunga e logorante, diminuendo quindi l’influenza russa sul piano internazionale.

Nazioni Unite finalmente non ostaggio dei veti?
Ma sarebbe forse possibile immaginare un finale diverso? Sarebbe forse possibile sperare in una soluzione pacifica del conflitto? La resistenza civile ha funzionato in passato. Ad esempio, il Mahatma Gandhi ha ispirato atti di disobbedienza civile pacifica, che hanno portato all’indipendenza dell’India dal dominio coloniale britannico. Sarebbe possibile immaginare, in bilico tra realtà e utopia, che anche l’Ucraina possa sconfiggere la Russia senza l’uso di armi? Fino a che punto ha senso che uno stato difenda la propria indipendenza, esercitando il diritto di autotutela e combattendo contro l’invasore? È forse possibile immaginare un momento in cui il dialogo con l’invasore porti a un compromesso che veda la pace, anziché la sovranità statale, come obiettivo principale?

Forse la soluzione si potrebbe trovare in un’Onu più forte, un’Onu dotata di una “polizia internazionale” che possa intervenire in caso di minaccia alla pace o aggressione armata, un’Onu che non sia ostaggio del diritto di veto di cinque potenze mondiali. Ma come arrivare a un tale cambiamento?

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L’assemblea generale può modificare lo Statuto dell’Onu, ma permane il diritto di veto di 5 potenze


Da un punto di vista giuridico, lo Statuto delle Nazioni Unite può essere modificato col voto favorevole dei due terzi dei membri dell’Assemblea generale e ratificato dai due terzi dei membri dell’Onu, ivi compresi i cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza (articolo 108). In altre parole, l’Assemblea generale ha il potere di approvare una modifica dello Statuto delle Nazioni Unite, ma se Stati Uniti, Francia, Regno Unito, Russia e Cina non ratificano tale emendamento, la modifica non è valida.

Come quindi cambiare l’assetto attuale dell’Onu e togliere il potere di veto ai cinque membri permanenti senza il loro consenso? La storia sembra purtroppo suggerire che solo una nuova guerra mondiale potrebbe fornire la spinta necessaria per un tale cambiamento. In effetti, la Società delle Nazioni è stata creata nel 1920, in seguito alla Prima guerra mondiale. Lo scoppio della Seconda guerra mondiale decretò il fallimento della Società, dalle cui ceneri nacque l’Onu, la cui sede di Ginevra ospitava un tempo proprio la Società delle Nazioni.

Dovremo quindi aspettare una nuova guerra mondiale per avere una nuova organizzazione mondiale, possibilmente più giusta ed egualitaria? Se l’attuale crisi ucraina ha esposto drammaticamente i limiti delle Nazioni Unite, la speranza è che il conflitto attuale dia la spinta necessaria per una riforma radicale senza bisogno, per una volta, dello scoppio di un conflitto armato mondiale.

* docente di diritto internazionale umanitario e diritti umani presso Ginevra Academy e Università Cattolica di Lille

Aggiornato il 18/04/22 alle ore 16:54